涉及數萬(wàn)億元土地出讓收入支出的一項重要文件終于出臺。

　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農業(yè)農村比例達到50%以上。

　　土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長(cháng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展，但直接用于農業(yè)農村比例偏低，對農業(yè)農村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。

　　因此，按照“取之于農、主要用之于農”的要求，《意見(jiàn)》要求調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例。

　　依照當前相關(guān)規定，地方各級財政部門(mén)要從土地出讓收益中計提不低于15%的比例用于農業(yè)土地開(kāi)發(fā)，10%用于農田水利建設，以及10%用于教育資金(重點(diǎn)用于農村基礎教育)。

　　雖然上述三項總計35%的比例看似不低，但考慮到土地出讓收益遠小于土地出讓總收入(土地出讓收入=土地出讓收益+成本性開(kāi)支+相關(guān)稅費)，因此近年來(lái)這筆收入用于農業(yè)農村的總額度其實(shí)相對較少。

　　2012年，當時(shí)還在擔任國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任的韓俊曾在《農民日報》發(fā)文舉例指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬(wàn)億元，到2011年10月末土地出讓收益三農支出只有1234億元。

　　如何為當前的鄉村振興提供更為充裕的資金保障，調整土地出讓收入的使用方向成為中央的一個(gè)重要選項。

　　《意見(jiàn)》要求，從“十四五”第一年開(kāi)始，各省(自治區、直轄市)分年度穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例;到“十四五”期末，以省(自治區、直轄市)為單位核算，土地出讓收益用于農業(yè)農村比例達到50%以上。

　　1994年分稅制改革后，中央為了緩解地方財政壓力，確定了土地出讓收入基本都歸地方政府所有的制度設計，并延續至今。此后，中央層面除了收取相關(guān)稅費外，并不能實(shí)時(shí)掌控地方上土地出讓收入的支出情況。

　　這種情況下，如何約束地方政府切實(shí)做到將土地出讓收益更多地用于農業(yè)農村，并達到50%的比例目標?

　　中央的這份文件也對此類(lèi)情形有所考慮，并進(jìn)行了較為具體的制度設計。

　　《意見(jiàn)》規定，以省(自治區、直轄市)為單位確定計提方式。各省(自治區、直轄市)可結合本地實(shí)際，從以下兩種方式中選擇一種組織實(shí)施：

　　一是按照當年土地出讓收益用于農業(yè)農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提;二是按照當年土地出讓收入用于農業(yè)農村的資金占比逐步達到10%以上計提。

　　《意見(jiàn)》還特別規定，北京、上海等土地出讓收入高、農業(yè)農村投入需求小的少數地區，可根據實(shí)際需要確定提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的具體比例。

　　細究這兩種方式，都涉及到土地出讓收入的具體比例，一個(gè)是8%，一個(gè)是10%。換言之，不管土地出讓純收益是何類(lèi)情況，地方政府土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例最低被設定在了8%。

　　為什么制度上會(huì )如此設計?其主要原因在于土地出讓收入便于精確統計，而純收益則有時(shí)難以精確計算。

　　什么是土地出讓收入?簡(jiǎn)單說(shuō)就是地方政府成功出讓的土地出讓金總和。近兩三年來(lái)，我國每年土地出讓收入已經(jīng)達到了六、七萬(wàn)億元的規模。如2018年是65096億元，2019年是72517億元。具體到城市而言，杭州等熱點(diǎn)城市近年來(lái)土地出讓收入已經(jīng)超過(guò)2000億元/年。

　　如果按照2019年土地出讓收入的最低8%比例粗略計算，當年用于農業(yè)農村的資金總額就多達5800億元。

　　而土地出讓收益則是要將這六、七萬(wàn)億元的總額，減去征地征地拆遷補償支出、土地出讓前期開(kāi)發(fā)支出、補助被征地農民支出等才能計算清楚，上述支出為政府在征收、儲備、整理土地等環(huán)節先期墊付的成本。

　　這些年來(lái)，征地拆遷等成本性費用增長(cháng)較多，相應也就降低了土地出讓收益在整個(gè)土地出讓金中的占比。

　　此外，正是因為中央設定了部分土地出讓收益的指定用途，不排除有地方為了規避上述用途，刻意做高土地出讓的成本支出，進(jìn)而降低純收益。

　　一位土地專(zhuān)家曾對第一財經(jīng)表示，有些地方政府會(huì )做低土地出讓純收入，一旦地方土地出讓純收益降低，意味著(zhù)地方可以減少用于上述幾大項目的開(kāi)支。地方為了多留，可能會(huì )將很多其他費用統計到成本中，比如對地塊周邊進(jìn)行綠化，修建市政道路等。

　　這類(lèi)情況顯然也在中央的決策考慮之內。此次《意見(jiàn)》要求，嚴格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　而上述兩種計提方式也可以看出，之所以都設定了計提總額占土地出讓收入的最低比例(8%和10%)，也是考慮到無(wú)論是出于客觀(guān)因素，還是主觀(guān)意愿，地方土地出讓收益都會(huì )存在不精確的情況，進(jìn)而影響到50%比例的可操作性和監督難度。

　　而如果按照8%的比例回溯可發(fā)現，2011年土地出讓金收入3.15萬(wàn)億元，當年計提的三農支出應該要達到2500億元，這可能是當年實(shí)際支出的兩倍(2011前10個(gè)月1234億元)。

　　由是觀(guān)之，此次改革力度可見(jiàn)一斑，但這也意味著(zhù)其推進(jìn)難度不小。

　　《意見(jiàn)》強調，把調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業(yè)農村比例情況納入實(shí)施鄉村振興戰略實(shí)績(jì)考核，作為中央一號文件貫徹落實(shí)情況督查的重要內容。嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業(yè)農村投入資金等行為，并依法依規追究有關(guān)責任人的責任。