中國縣制“歷久不衰”的局面正在發(fā)生巨變。
日前，昆明發(fā)布《昆明市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，提出“十四五”期間，昆明將優(yōu)化行政區劃設置，有序推進(jìn)撤縣設市(區)、鄉改鎮、村改居，加快培育新生中小城市。其中，縣改市重點(diǎn)為加快推進(jìn)嵩明、宜良撤縣設市，縣改區重點(diǎn)為加快推進(jìn)富民撤縣設區。
昆明并非個(gè)例。河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、陜西漢中、安徽蕪湖、江西贛州、江西九江等多地均提出撤縣設市設區。“無(wú)縣城市”為何如此受到熱捧?“縣”這一延續兩千余年的行政單元，是否會(huì )退出歷史舞臺?
撤縣熱潮升溫
日前，洛陽(yáng)的行政區劃調整為今年各地撤縣潮拉開(kāi)帷幕。3月18日，河南省政府網(wǎng)公布，國務(wù)院同意洛陽(yáng)市調整部分行政區劃，撤銷(xiāo)縣級偃師市，設立洛陽(yáng)市偃師區;撤銷(xiāo)孟津縣、洛陽(yáng)市吉利區，設立洛陽(yáng)市孟津區。
民政部數據顯示，2009年底，中國尚有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區，2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區數量卻增至965個(gè)。換言之，十年之間，全國共撤銷(xiāo)了141個(gè)縣，同期增加了110個(gè)市轄區。
演化至今，撤縣已成為一些省會(huì )城市和地級市擴大管轄空間和增加人口規模的常規操作。作為中國推進(jìn)城市化的領(lǐng)頭軍，超大、特大城市已率先步入“無(wú)縣時(shí)代”，四大一線(xiàn)城市以及武漢、南京等新一線(xiàn)城市早已實(shí)現“無(wú)縣化”。
另外，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，逐步向“無(wú)縣”狀態(tài)靠攏的意味亦相當明顯。
如浙江嘉興近日在《嘉興市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中明確提出，嘉興將有序推進(jìn)行政區劃優(yōu)化調整，穩妥實(shí)施撤縣(市)設區、鎮改街道、村改居等，力爭市本級人口和經(jīng)濟規模占全市比重達到60%以上。
華南城市研究會(huì )副會(huì )長(cháng)孫不熟表示，縣作為獨立行政單元，不利于整個(gè)區域融合發(fā)展。過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間里，中國的區域經(jīng)濟格局都是由縣域經(jīng)濟主導，如今已進(jìn)入發(fā)展城市群和中心城市的城市化階段，轉變的背后是從第二產(chǎn)業(yè)轉向第三產(chǎn)業(yè)主導的產(chǎn)業(yè)結構變革。
撤縣熱潮背后，亦與做大做強中心城市的發(fā)展思路密切相關(guān)。獨立經(jīng)濟學(xué)家、中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心原主任李鐵撰文指出，所謂中國式的做大城市的路徑，前置性條件就是要快，要動(dòng)用政府的傳統體制模式，引導資源向中心城市集聚。其中一條路徑就是通過(guò)行政轄區的區劃調整，把一些地級市、縣級市和縣改為中心城市的市轄區。
事實(shí)證明，撤縣設區對于擴大城市人口規模、迅速形成特大城市化的效果是非常顯著(zhù)的，有助于城市在政績(jì)、城市規模和各類(lèi)指標排名中提升排名位次。通過(guò)行政管轄規模的擴大，也為城市未來(lái)申請國家中心城市和提高城市等級奠定基礎。
以成都為例，近年來(lái)成都戶(hù)籍人口增量很多來(lái)自行政區合并。從雙流區、郫都區到新津區，成都周邊眾多縣市都被納入了市區之中。2016年，戶(hù)籍人口150萬(wàn)的簡(jiǎn)陽(yáng)市交成都代管，當年全年成都戶(hù)籍人口暴漲170.9萬(wàn)人。換言之，武漢兩年來(lái)引進(jìn)人才的努力，都不及成都2016年“并地”帶來(lái)的增量零頭。
“慎重撤縣設區”
多地熱衷于撤縣擴容，但也需要警惕盲目撤縣帶來(lái)的“消化不良”。
在李鐵看來(lái)，增設市轄區強化了中心城市發(fā)展的行政主導，弱化了市場(chǎng)配置要素的功能。出于做大中心城市的考慮，中心城市的管理者不得不通過(guò)行政手段，利用高等級城市可以管轄行政區域的優(yōu)勢，按照行政計劃的方法，擴大本行政區域的資源配置能力。
行政手段包括，將土地指標更多留置在中心城市;基礎設施和公共服務(wù)資源向中心城市主城區傾斜;在自己增設的行政轄區內發(fā)展新區，不管距離的遠近;限制其他低等級城鎮的發(fā)展，等于抬高了要素進(jìn)入的成本，這使得中心城市主城區房地產(chǎn)發(fā)展的成本過(guò)高，推動(dòng)了房?jì)r(jià)上漲，而同時(shí)限制周邊中小城市和小城鎮提供相對廉價(jià)的住房供給等。
市轄區與主城區的距離過(guò)遠，也帶來(lái)了資源的浪費。李鐵指出，有的城市看似規模很大，但是下轄的市轄區分布距離至少有幾十公里。有的城市轄區范圍很大，甚至造成了國際上的誤解，認為“中國城市每平方公里的人數過(guò)少，而造成資源嚴重浪費、發(fā)展用地粗放”。
值得注意的是，在新冠肺炎疫情暴露出一系列城市問(wèn)題后，官方態(tài)度也在發(fā)生變化。
3月8日，國家發(fā)展改革委副主任胡祖才在國新辦新聞發(fā)布會(huì )上表示，這次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城區人口密度過(guò)高、抗風(fēng)險能力不強等問(wèn)題。因此，超大城市要劃定并堅守城市開(kāi)發(fā)邊界，慎重撤縣設區;有序疏解非核心功能，引導過(guò)度集中的資源要素逐步有序轉移，合理降低中心城區開(kāi)發(fā)強度和人口密度;與周邊中小城市、郊區新城等聯(lián)動(dòng)發(fā)展，通過(guò)推進(jìn)交通一體化，培育發(fā)展一批現代化都市圈。
“大中城市要完善功能。就是要發(fā)揮大中城市綜合成本相對較低優(yōu)勢，主動(dòng)承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉移和功能疏解，提升城市服務(wù)功能和生活品質(zhì)。”胡祖才說(shuō)。
對于縣城的發(fā)展，他表示，縣城要加快補齊短板弱項，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設。“十四五”時(shí)期要支持東部地區基礎較好的縣城建設，重點(diǎn)支持中西部地區和東北地區城鎮化地區的縣城建設，合理支持農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)生態(tài)功能區縣城建設，加強邊境城鎮建設。積極推進(jìn)公共服務(wù)、環(huán)境衛生、市政公用、產(chǎn)業(yè)培育等4大領(lǐng)域17方面設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力和治理能力。(鐘 和)
